Tema 5 del Administrativo del Estado (C1): La Unión Europea — Tratados, Instituciones y Derecho Comunitario

El Tema 5 del temario de Administrativo del Estado aborda la Unión Europea desde una perspectiva integral: evolución histórica, tratados constitutivos, marco institucional, fuentes del Derecho comunitario y principios que rigen la relación entre el ordenamiento europeo y los ordenamientos nacionales. A nivel C1, el examinador espera que domines no solo la composición y funciones de cada institución, sino los procedimientos de toma de decisiones, los tipos de competencias de la UE y la jurisprudencia fundacional del Tribunal de Justicia sobre primacía y efecto directo.

Evolución histórica: de la CECA al Tratado de Lisboa

La construcción europea es un proceso de integración progresiva que arranca en la posguerra y se desarrolla a lo largo de siete décadas mediante tratados sucesivos. Para el examen de Administrativo debes conocer los hitos fundamentales:

Tratado de París (1951) — CECA: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero fue la primera experiencia de integración supranacional. Firmado por Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo (los seis fundadores). Creó una Alta Autoridad con poderes supranacionales sobre la producción de carbón y acero. Expiró en 2002.

Tratados de Roma (1957) — CEE y EURATOM: establecieron la Comunidad Económica Europea (mercado común, libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica. La CEE fue el embrión de la actual Unión Europea.

Acta Única Europea (1986): primera reforma importante de los Tratados. Amplió la votación por mayoría cualificada en el Consejo, reforzó el papel del Parlamento Europeo mediante el procedimiento de cooperación, estableció el objetivo de completar el mercado interior antes del 31 de diciembre de 1992 y formalizó la Cooperación Política Europea (precursora de la Política Exterior y de Seguridad Común).

Tratado de Maastricht (1992) — TUE: creó la Unión Europea propiamente dicha, estructurada en tres pilares: la Comunidad Europea (pilar comunitario), la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI). Estableció la ciudadanía europea, la Unión Económica y Monetaria (con el objetivo del euro), el procedimiento de codecisión y el principio de subsidiariedad. Introdujo los criterios de convergencia para acceder a la moneda única.

Tratado de Ámsterdam (1997): amplió las competencias de la UE en materia de empleo, política social y libre circulación de personas, reforzó la PESC, incorporó el acervo Schengen al marco jurídico de la UE y amplió el procedimiento de codecisión.

Tratado de Niza (2001): reformó las instituciones para preparar la ampliación a los países del Este (que se materializó en 2004 con la adhesión de diez nuevos Estados). Modificó la composición de la Comisión, la ponderación de votos en el Consejo y la distribución de escaños en el Parlamento.

Tratado de Lisboa (2007): entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Sustituyó el fallido Tratado Constitucional rechazado en referéndum por Francia y los Países Bajos en 2005. Sus principales novedades:

• Eliminó la estructura de pilares de Maastricht — la UE adquirió personalidad jurídica única.
• Reformó el TUE y renombró el TCE como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
• Otorgó a la Carta de Derechos Fundamentales el mismo valor jurídico que los Tratados.
• Creó la figura del Presidente del Consejo Europeo (mandato de 2 años y medio, renovable una vez) y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
• Generalizó el procedimiento legislativo ordinario (codecisión) como procedimiento principal.
• Introdujo la iniciativa ciudadana europea (un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros pueden invitar a la Comisión a presentar una propuesta legislativa).
• Estableció la cláusula de retirada voluntaria (artículo 50 TUE), utilizada por primera vez por el Reino Unido (Brexit, efectivo desde el 31 de enero de 2020).

Los Tratados actuales: TUE y TFUE

Tras Lisboa, el Derecho primario de la UE se articula en torno a dos Tratados con el mismo valor jurídico:

Tratado de la Unión Europea (TUE): contiene las disposiciones fundamentales — valores, objetivos, principios democráticos, instituciones, cooperaciones reforzadas, acción exterior, PESC y disposiciones sobre reforma de los Tratados. Es el texto más breve y establece el marco general.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE): es el texto más extenso y detallado. Regula el funcionamiento concreto de las instituciones, las competencias de la UE, las políticas internas (mercado interior, espacio de libertad, seguridad y justicia, agricultura, transportes, etc.), la acción exterior y las disposiciones financieras e institucionales específicas.

Las instituciones de la Unión Europea

El artículo 13 TUE enumera las siete instituciones de la UE:

El Parlamento Europeo (artículos 14 TUE, 223-234 TFUE)

• Composición: representantes de los ciudadanos de la UE elegidos por sufragio universal directo. Máximo 750 miembros más el Presidente. La distribución de escaños sigue el principio de proporcionalidad decreciente: mínimo 6 y máximo 96 eurodiputados por Estado miembro. Mandato de 5 años.
• Funciones: co-legislador (junto con el Consejo en el procedimiento legislativo ordinario), aprobación del presupuesto de la UE, control democrático (moción de censura a la Comisión por mayoría de 2/3 de los votos emitidos que representen la mayoría de los miembros), elección del Presidente de la Comisión a propuesta del Consejo Europeo.
• Sede: Estrasburgo (sesiones plenarias), Bruselas (comisiones y sesiones plenarias adicionales), Luxemburgo (Secretaría General).

El Consejo Europeo (artículos 15 TUE, 235-236 TFUE)

• Composición: Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión. Participa también el Alto Representante. No ejerce función legislativa.
• Funciones: impulso político general, definición de orientaciones y prioridades políticas. Nombra al Presidente de la Comisión, al Alto Representante y a los miembros del Comité Ejecutivo del BCE.
• Presidente: elegido por mayoría cualificada para un mandato de 2 años y medio, renovable una vez. No puede ejercer un mandato nacional simultáneamente.

El Consejo (artículos 16 TUE, 237-243 TFUE)

También conocido como Consejo de la Unión Europea o Consejo de Ministros:

• Composición: un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro que represente. Se reúne en diferentes formaciones según la materia (Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, ECOFIN, etc.).
• Funciones: co-legislador junto con el Parlamento, coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, adopción del presupuesto (junto con el Parlamento), celebración de acuerdos internacionales, política exterior y de seguridad.
• Sistema de votación — mayoría cualificada (desde el 1 de noviembre de 2014, sistema de doble mayoría): se requiere al menos el 55% de los miembros del Consejo (al menos 15 Estados) que representen al menos el 65% de la población de la UE. La minoría de bloqueo debe estar compuesta por al menos 4 miembros del Consejo. Este sistema sustituye al anterior de ponderación de votos.
• Presidencia rotatoria: cada Estado miembro ejerce la Presidencia durante seis meses, por turnos. Excepción: el Consejo de Asuntos Exteriores está presidido por el Alto Representante.

La Comisión Europea (artículos 17 TUE, 244-250 TFUE)

• Composición: un comisario por cada Estado miembro (actualmente 27), incluyendo al Presidente y al Alto Representante (que es Vicepresidente de la Comisión). Los comisarios actúan con independencia y en interés general de la UE. Mandato de 5 años.
• Funciones: monopolio de la iniciativa legislativa (propone la legislación al Parlamento y al Consejo), guardiana de los Tratados (vela por la aplicación del Derecho de la UE y puede interponer recursos por incumplimiento), ejecución del presupuesto, representación exterior (salvo en PESC), negociación de acuerdos comerciales internacionales.
• Nombramiento: el Consejo Europeo propone un candidato a Presidente (teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas), que debe ser elegido por el Parlamento por mayoría de sus miembros. El candidato designa a los comisarios de acuerdo con los Estados miembros. El colegio de comisarios se somete a la aprobación del Parlamento.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículos 19 TUE, 251-281 TFUE)

El TJUE garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Comprende:

• Tribunal de Justicia: un juez por Estado miembro y 11 Abogados Generales. Mandato de 6 años, renovación parcial cada 3 años. Es el intérprete supremo del Derecho de la UE.
• Tribunal General: al menos un juez por Estado miembro (actualmente dos). Conoce en primera instancia de los recursos directos interpuestos por personas físicas y jurídicas.

Principales vías procesales:

• Recurso de anulación (artículo 263 TFUE): control de legalidad de los actos legislativos y de otros actos vinculantes de las instituciones. Legitimados privilegiados: Estados miembros, Parlamento, Consejo, Comisión. Legitimados semiprivilegiados: Tribunal de Cuentas, BCE, Comité de las Regiones. Particulares: solo contra actos que les afecten directa e individualmente o contra actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Plazo: 2 meses.

• Recurso por incumplimiento (artículos 258-260 TFUE): cuando un Estado miembro incumple una obligación derivada de los Tratados. La Comisión emite un dictamen motivado tras dar al Estado la oportunidad de presentar observaciones. Si el Estado no se ajusta, la Comisión puede acudir al Tribunal. Los Estados también pueden interponer este recurso (artículo 259), previa presentación del asunto ante la Comisión.

• Cuestión prejudicial (artículo 267 TFUE): un órgano jurisdiccional nacional plantea al Tribunal de Justicia una cuestión sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones. Es el mecanismo central de cooperación judicial que garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados. Los órganos jurisdiccionales de última instancia están obligados a plantear la cuestión prejudicial cuando tengan dudas interpretativas (salvo doctrina del acto claro o acto aclarado).

Otras instituciones

• Banco Central Europeo (BCE): dirige la política monetaria de la zona euro. Independiente de las instituciones de la UE y de los Gobiernos nacionales.
• Tribunal de Cuentas: control externo de las cuentas de la UE. Un miembro por Estado miembro, mandato de 6 años.

Órganos consultivos

• Comité Económico y Social Europeo (CESE): representa a la sociedad civil organizada (empresarios, trabajadores, otros intereses).
• Comité de las Regiones: representa a los entes regionales y locales.

Las fuentes del Derecho de la Unión Europea

Derecho originario (Derecho primario)

Constituido por los Tratados constitutivos (TUE y TFUE), sus protocolos y anexos, los Tratados modificativos, los Tratados de adhesión y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (que tras Lisboa tiene el mismo valor jurídico que los Tratados, artículo 6.1 TUE). Es la norma suprema del ordenamiento jurídico de la UE — todo el Derecho derivado debe ser conforme con el Derecho primario.

Derecho derivado (Derecho secundario)

Los actos jurídicos adoptados por las instituciones en ejercicio de las competencias atribuidas por los Tratados (artículo 288 TFUE):

• Reglamento: tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. No requiere transposición — entra en vigor y se aplica sin necesidad de norma nacional de incorporación.
• Directiva: obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. Requiere transposición al Derecho interno dentro del plazo que ella misma fija. Si un Estado no transpone en plazo, la directiva puede tener efecto directo vertical (invocable por particulares frente al Estado) cuando sus disposiciones son claras, precisas e incondicionadas.
• Decisión: obligatoria en todos sus elementos. Cuando designa destinatarios, solo es obligatoria para estos. Las decisiones sin destinatario son actos generales.
• Recomendaciones y dictámenes: no son vinculantes. Las recomendaciones sugieren un comportamiento; los dictámenes expresan una opinión.

Existen también actos atípicos: comunicaciones, resoluciones, conclusiones, libros verdes y blancos, acuerdos interinstitucionales. No están previstos en el artículo 288 TFUE pero forman parte de la práctica institucional.

Principios del Derecho de la UE

Primacía

Establecido por la sentencia Costa c. ENEL (1964, asunto 6/64): en caso de conflicto entre una norma de Derecho de la UE y una norma nacional, prevalece la norma europea. La primacía se extiende a todas las normas de Derecho de la UE (originario y derivado) frente a todas las normas nacionales, incluidas las constitucionales. Este principio no está codificado en los Tratados, sino que es una creación jurisprudencial del Tribunal de Justicia, recogida en la Declaración n.o 17 aneja al Tratado de Lisboa.

Efecto directo

Establecido por la sentencia Van Gend en Loos (1963, asunto 26/62): las normas del Derecho de la UE que sean claras, precisas e incondicionadas crean derechos que los particulares pueden invocar ante sus tribunales nacionales. El efecto directo puede ser:

• Vertical: el particular invoca la norma frente al Estado (ascendente).
• Horizontal: el particular invoca la norma frente a otro particular. Los reglamentos tienen efecto directo horizontal; las directivas, según jurisprudencia constante, solo tienen efecto directo vertical (no horizontal).

Subsidiariedad (artículo 5.3 TUE)

En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la UE solo intervendrá cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y puedan lograrse mejor a escala de la UE. Los parlamentos nacionales vigilan el respeto de este principio mediante el mecanismo de alerta temprana (Protocolo n.o 2).

Proporcionalidad (artículo 5.4 TUE)

El contenido y la forma de la acción de la UE no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

Las competencias de la Unión Europea

El Tratado de Lisboa codificó por primera vez las categorías de competencias:

• Competencias exclusivas (artículo 3 TFUE): solo la UE puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Incluyen: unión aduanera, normas de competencia del mercado interior, política monetaria (zona euro), conservación de recursos biológicos marinos (política pesquera común) y política comercial común.
• Competencias compartidas (artículo 4 TFUE): la UE y los Estados miembros pueden legislar. Cuando la UE ejerce su competencia, los Estados miembros dejan de poder hacerlo en esa materia (preemption). Incluyen: mercado interior, política social, cohesión económica-social-territorial, agricultura y pesca, medio ambiente, protección de consumidores, transportes, energía, espacio de libertad, seguridad y justicia, salud pública.
• Competencias de apoyo, coordinación o complemento (artículo 6 TFUE): la UE no puede armonizar las legislaciones nacionales. Incluyen: industria, cultura, turismo, educación, formación profesional, juventud, deporte, protección civil, cooperación administrativa.

La ciudadanía europea (artículos 20-25 TFUE)

Toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro es ciudadano de la UE. La ciudadanía europea complementa a la nacional, no la sustituye. Derechos principales:

• Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
• Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales.
• Derecho a la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro en un tercer país donde su Estado no esté representado.
• Derecho de petición ante el Parlamento Europeo y de queja ante el Defensor del Pueblo Europeo.

Estrategia de estudio para el Tema 5 a nivel C1

1. Línea temporal de los Tratados: elabora una tabla cronológica con las principales novedades de cada Tratado (CECA, Roma, AUE, Maastricht, Ámsterdam, Niza, Lisboa). Es un tipo de pregunta directa.
2. Instituciones: memoriza la composición, funciones y sistema de votación de cada institución. La mayoría cualificada del Consejo (55% Estados + 65% población) es pregunta segura.
3. Fuentes del Derecho: distingue con claridad reglamento (directamente aplicable, no requiere transposición), directiva (obliga en resultado, requiere transposición) y decisión (obligatoria para destinatarios). Conoce el efecto directo vertical de las directivas no transpuestas.
4. Principios: domina primacía (Costa/ENEL) y efecto directo (Van Gend en Loos) con sus sentencias de referencia. El examinador de nivel C1 puede preguntar por el nombre de las sentencias.
5. Competencias: diferencia exclusivas, compartidas y de apoyo con al menos tres ejemplos de cada categoría.

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