Tema 4 del Administrativo del Estado (C1): La Organización Territorial del Estado, las CCAA y la Administración Local

El Tema 4 del temario de Administrativo del Estado aborda la estructura territorial del Estado, desde los principios constitucionales que la informan hasta la organización de las Comunidades Autónomas y la Administración Local. A nivel C1, el examinador espera que domines la distribución competencial entre Estado y CCAA con rigor técnico, que conozcas las vías de acceso a la autonomía, el sistema de financiación y los mecanismos de control, así como la regulación de municipios y provincias conforme a la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

Principios constitucionales de la organización territorial

El artículo 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

El principio de autonomía

La autonomía de las CCAA es cualitativamente distinta de la autonomía local. Las CCAA tienen autonomía política — legislan, ejecutan sus propias políticas y disponen de instituciones de autogobierno. Los municipios y provincias tienen autonomía administrativa — gestionan sus intereses dentro del marco legal establecido por el Estado y las CCAA. El Tribunal Constitucional ha insistido en que la autonomía local tiene una garantía institucional (STC 32/1981) que impide al legislador despojarla de todo contenido.

Los principios de solidaridad e igualdad

El artículo 138 CE establece que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. Las diferencias entre los Estatutos de las CCAA no pueden implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

El artículo 139 CE complementa este principio: todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad puede adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Las Comunidades Autónomas: constitución y vías de acceso

Vías de acceso a la autonomía

La Constitución previó varias vías de acceso a la autonomía, que determinaban el nivel competencial inicial y la velocidad del proceso:

Vía lenta o general (artículo 143): la iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas (o al órgano interinsular correspondiente) y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El plazo para ejercitar la iniciativa es de seis meses desde el primer acuerdo adoptado. Las CCAA constituidas por esta vía solo podían asumir inicialmente las competencias del artículo 148.1 y debían esperar cinco años para ampliarlas mediante reforma estatutaria al ámbito del artículo 149.

Vía rápida o reforzada (artículo 151): permitía acceder directamente al techo competencial máximo sin esperar cinco años. Requisitos: iniciativa de las Diputaciones o los órganos interinsulares, de las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia y ratificación en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Solo Andalucía siguió esta vía (referéndum de 28 de febrero de 1980).

Disposición Transitoria 2.a: las nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía podían acceder directamente a la autonomía plena sin necesidad de cumplir los requisitos del artículo 151. Fue la vía de Cataluña, País Vasco y Galicia.

Disposición Transitoria 4.a: preveía la posible incorporación de Navarra a la CCAA del País Vasco. Navarra accedió a la autonomía mediante la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral (LORAFNA, LO 13/1982), que reconoce sus derechos históricos y el convenio económico.

Ceuta y Melilla (artículo 144.b): las Cortes Generales pueden autorizar la constitución de CCAA para territorios no integrados en la organización provincial. Ceuta y Melilla tienen Estatutos de Autonomía aprobados por LO 1/1995 y LO 2/1995, pero no son CCAA en sentido pleno — no tienen Asamblea Legislativa con potestad legislativa, sino Asambleas con potestad reglamentaria.

La distribución competencial

El sistema constitucional de reparto de competencias

El reparto de competencias entre Estado y CCAA se articula en torno a tres preceptos fundamentales:

Artículo 148: enumera las materias que las CCAA pueden asumir. No es un listado obligatorio, sino facultativo — cada CCAA asume en su Estatuto las competencias que decide, dentro de este ámbito. Tras el transcurso de cinco años, las CCAA de vía lenta pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149.

Artículo 149.1: enumera las materias de competencia exclusiva del Estado. Es un listado heterogéneo que incluye competencias exclusivas plenas (nacionalidad, relaciones internacionales, defensa, Hacienda general), competencias sobre legislación básica (sanidad, educación, medio ambiente, régimen jurídico de las Administraciones Públicas) y competencias sobre legislación en sentido estricto (mercantil, penal, procesal, laboral).

Artículo 149.3: contiene las tres cláusulas de cierre del sistema:

• Cláusula residual: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución pueden ser asumidas por las CCAA en sus Estatutos. Las competencias no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado.
• Cláusula de prevalencia: las normas del Estado prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas.
• Cláusula de supletoriedad: el Derecho estatal es, en todo caso, supletorio del de las CCAA.

Tipos de competencias

Para el nivel C1, debes distinguir con precisión:

• Competencias exclusivas del Estado: el Estado retiene toda la materia — legislación y ejecución. Ejemplos: nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo (art. 149.1.2.a), relaciones internacionales (art. 149.1.3.a), Defensa y Fuerzas Armadas (art. 149.1.4.a), Administración de Justicia (art. 149.1.5.a), legislación mercantil, penal y penitenciaria (art. 149.1.6.a), Hacienda general y Deuda del Estado (art. 149.1.14.a).
• Competencias compartidas (bases-desarrollo): el Estado dicta la legislación básica y la CCAA la desarrolla legislativamente y la ejecuta. Ejemplos: sanidad (art. 149.1.16.a — bases y coordinación general), educación (art. 149.1.30.a — regulación de los títulos académicos y profesionales), medio ambiente (art. 149.1.23.a — legislación básica), régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.a — bases).
• Competencias concurrentes: tanto el Estado como las CCAA pueden legislar sobre la materia sin que exista una relación de bases-desarrollo. El ejemplo clásico es la cultura (art. 149.2: el Estado considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial, sin perjuicio de las competencias autonómicas).
• Competencias exclusivas de las CCAA: materias que la CCAA ha asumido en su Estatuto con carácter exclusivo. Ejemplos habituales: organización de sus instituciones de autogobierno, alteración de los términos municipales de su territorio, turismo, urbanismo.

El bloque de constitucionalidad

La distribución competencial no se determina solo por la Constitución, sino por el denominado bloque de constitucionalidad: el conjunto normativo formado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía, las leyes del artículo 150 CE (leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El artículo 150 CE prevé tres instrumentos de modulación competencial:

• Leyes marco (art. 150.1): las Cortes Generales pueden atribuir a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.
• Leyes de transferencia o delegación (art. 150.2): el Estado puede transferir o delegar en las CCAA facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.
• Leyes de armonización (art. 150.3): el Estado puede dictar leyes para armonizar disposiciones normativas de las CCAA cuando así lo exija el interés general. Apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara.

Financiación de las Comunidades Autónomas

El sistema común: LOFCA

La Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), regula el sistema de financiación de régimen común, basado en los principios de autonomía financiera (artículo 156.1 CE), coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles.

Los recursos de las CCAA de régimen común incluyen: tributos cedidos total o parcialmente por el Estado (IRPF cedido al 50%, IVA cedido al 50%, Impuestos Especiales cedidos al 58%), tributos propios, transferencias del Fondo de Suficiencia Global, participación en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 158.2 CE) y el endeudamiento.

Los regímenes forales: concierto y convenio

El País Vasco y Navarra tienen regímenes de financiación propios, amparados en la Disposición Adicional 1.a CE (derechos históricos de los territorios forales) y en sus respectivos Estatutos:

• Concierto Económico del País Vasco (Ley 12/2002): las Diputaciones Forales recaudan la práctica totalidad de los tributos en su territorio y abonan al Estado una cantidad anual denominada cupo, que compensa los servicios que el Estado presta en la CCAA y que esta no ha asumido.
• Convenio Económico de Navarra (Ley 28/1990): similar al concierto vasco. Navarra recauda sus propios impuestos y paga al Estado una aportación por los servicios estatales no transferidos.

Control de las Comunidades Autónomas

El artículo 153 CE establece cuatro vías de control:

1. Tribunal Constitucional: control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley de las CCAA (recurso y cuestión de inconstitucionalidad, conflictos de competencias).
2. Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado: control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CCAA (artículo 150.2).
3. Jurisdicción contencioso-administrativa: control de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
4. Tribunal de Cuentas: control económico y presupuestario.

El artículo 155: la coerción estatal

Cuando una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCAA y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligar a la CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general. Este precepto fue aplicado por primera vez en octubre de 2017 respecto de Cataluña.

La Administración Local

La Administración Local se regula en el Título VIII CE (artículos 140 a 142) y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), modificada sustancialmente por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).

El municipio (artículos 140-141 CE)

El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales (elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto de los vecinos del municipio).

Organización municipal (artículos 20-21 LRBRL):

• Alcalde: elegido por los Concejales de entre aquellos que encabezan las listas electorales (art. 196 LOREG). Preside el Pleno y la Junta de Gobierno Local, dirige el gobierno y la administración municipal.
• Tenientes de Alcalde: sustituyen al Alcalde por su orden de nombramiento.
• Pleno: integrado por todos los Concejales bajo la presidencia del Alcalde. Aprueba ordenanzas, presupuestos, planes urbanísticos y las cuestiones más importantes del municipio.
• Junta de Gobierno Local: obligatoria en municipios de más de 5.000 habitantes y en los de régimen de gran ciudad. Asiste al Alcalde y ejerce las competencias que le delegue.
• Comisiones informativas: obligatorias en municipios de más de 5.000 habitantes.

Competencias municipales (artículos 25-27 LRBRL, tras reforma LRSAL):

• Competencias propias: las que la ley les atribuye directamente. El artículo 25.2 LRBRL enumera las materias (urbanismo, medio ambiente urbano, abastecimiento de agua, recogida de residuos, alumbrado público, cementerios, seguridad en lugares públicos, tráfico, protección civil, servicios sociales de atención primaria, etc.). La concreción se hace por ley estatal o autonómica.
• Competencias delegadas (artículo 27): el Estado y las CCAA pueden delegar competencias en los municipios, con financiación garantizada.
• Competencias impropias: tras la LRSAL, los municipios solo pueden ejercer competencias distintas de las propias y delegadas cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no haya duplicidad con otra Administración, previo informe de la Administración competente.

Servicios obligatorios (artículo 26 LRBRL): varían según la población:

• Todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos de población y pavimentación de vías públicas.
• Más de 5.000 habitantes: además, parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
• Más de 20.000 habitantes: además, protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
• Más de 50.000 habitantes: además, transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

La provincia (artículo 141 CE)

La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios. Su gobierno y administración corresponden a las Diputaciones Provinciales u otras Corporaciones de carácter representativo (Cabildos en Canarias, Consejos Insulares en Baleares).

Funciones principales de la Diputación:

• Coordinación de los servicios municipales para garantizar su prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial.
• Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
• Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal.

Entidades supramunicipales

La LRBRL contempla otras entidades locales: comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios. Su creación y regulación corresponde a las CCAA.

Estrategia de estudio para el Tema 4 a nivel C1

1. Distribución competencial: elabora un cuadro con tres columnas (exclusivas del Estado, compartidas, exclusivas de las CCAA) e incluye los ejemplos más frecuentes en examen. Memoriza al menos diez competencias del artículo 149.1.
2. Vías de acceso a la autonomía: dibuja un esquema con las cuatro vías (143, 151, DT 2.a, DT 4.a) y qué CCAA utilizaron cada una.
3. Financiación: distingue régimen común de regímenes forales. Memoriza los porcentajes de cesión de los tributos principales.
4. Administración Local: céntrate en los servicios obligatorios por tramos de población (artículo 26 LRBRL) y en la distinción entre competencias propias, delegadas e impropias tras la LRSAL.
5. Practica con preguntas tipo test: las preguntas de C1 incluyen matices sobre el artículo 149.3 (cláusulas de cierre) y sobre las diferencias entre los mecanismos del artículo 150.

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• Test gratuito de Régimen Local: preguntas sobre la LRBRL y la organización municipal.
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