Tema 9 del Auxiliar Administrativo: Ley 39/2015 — Procedimiento Administrativo y Recursos

Este tema completa el estudio de la Ley 39/2015 que iniciaste en el Tema 8. Si allí cubriste el marco general, los interesados, los actos administrativos y el silencio, aquí vas a trabajar el contenido más práctico y más preguntado de todo el Bloque II: las fases del procedimiento administrativo común, la revisión de actos y los tres recursos administrativos. Entre los Temas 8 y 9 puedes esperar entre 5 y 7 preguntas de las 60 del examen, y la mayor parte vendrá de lo que vas a leer a continuación.

La clave para sacar partido a este tema es una sola: dominar los plazos. El examinador sabe que es donde más fallan los opositores, y por eso concentra ahí las preguntas trampa. Cada plazo que aparece en este resumen ha salido al menos una vez en convocatorias anteriores. Presta atención especial a la tabla comparativa de recursos al final del artículo.

Fases del procedimiento administrativo común

El procedimiento administrativo común se estructura en tres fases secuenciales: iniciación, instrucción y finalización. La Ley 39/2015 las regula en los artículos 54 a 95, y debes conocer tanto la estructura general como los trámites específicos de cada fase.

Iniciación del procedimiento (arts. 54-69)

El procedimiento puede comenzar de dos formas: de oficio (por iniciativa de la Administración) o a solicitud del interesado.

Iniciación de oficio (art. 58)

La Administración puede iniciar un procedimiento por cuatro vías:

• Propia iniciativa del órgano competente.
• Orden superior de un órgano administrativo de rango jerárquico superior.
• Petición razonada de otros órganos (no vinculante para el que la recibe).
• Denuncia de cualquier persona que comunique hechos que puedan justificar la iniciación.

Antes de iniciar formalmente, la Administración puede abrir un período de información previa (art. 55) para conocer las circunstancias del caso y decidir si procede o no la apertura del procedimiento.

Iniciación a solicitud del interesado (arts. 66-68)

Cuando eres tú quien promueve el procedimiento, el punto de partida es la solicitud. El artículo 66 establece su contenido mínimo obligatorio: nombre y apellidos del interesado, hechos y razones que fundamentan la solicitud, petición concreta, lugar y fecha, firma del solicitante, y órgano al que se dirige.

Si la solicitud tiene defectos o le falta documentación, la Administración requiere la subsanación (art. 68) concediendo un plazo de 10 días hábiles. Si el interesado no subsana en ese plazo, se le tiene por desistido de su solicitud. Este plazo es un clásico de examen: recuerda que desde la reforma de 2015 todos los plazos son en días hábiles (los sábados se consideran inhábiles, al igual que domingos y festivos).

El artículo 69 regula la declaración responsable y la comunicación previa, dos instrumentos que permiten al interesado iniciar una actividad sin necesidad de obtener previamente una autorización administrativa.

Medidas provisionales (art. 56)

La Administración puede adoptar medidas provisionales en dos momentos:

• Antes de la iniciación del procedimiento: solo cuando sean necesarias y proporcionadas, para asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer.
• Durante el procedimiento: para garantizar provisionalmente los intereses implicados.

Estas medidas deben respetar siempre el principio de proporcionalidad y deben levantarse si desaparecen las circunstancias que las motivaron.

Instrucción del procedimiento (arts. 75-83)

La fase de instrucción es donde se recopila toda la información necesaria para que la Administración pueda dictar una resolución fundada. Incluye cinco trámites principales:

• Alegaciones (art. 76): los interesados pueden presentar alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. No hay un plazo específico de inicio para las alegaciones: es un derecho abierto durante toda la instrucción.

• Prueba (art. 77): cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, se abre un período de prueba de no inferior a 10 días ni superior a 30 días hábiles. La Administración solo puede rechazar pruebas que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

• Informes (arts. 79-81): pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. Salvo que una norma establezca otro plazo, los informes se emiten en el plazo de 10 días hábiles. Si un informe preceptivo no se emite en plazo, se pueden proseguir las actuaciones salvo que sea vinculante, en cuyo caso se puede suspender el plazo para resolver.

• Audiencia al interesado (art. 82): se concede un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días hábiles para que el interesado examine el expediente y formule las alegaciones que considere oportunas. Este es un trámite esencial: su omisión puede dar lugar a la nulidad de pleno derecho de la resolución, ya que supone indefensión del interesado.

• Información pública (art. 83): cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, se publica un anuncio para que cualquier persona (no solo los interesados) pueda examinar el expediente y hacer alegaciones. El plazo no puede ser inferior a 20 días.

Finalización del procedimiento (arts. 84-95)

El procedimiento administrativo puede terminar por varias vías:

• Resolución (art. 88): es la forma normal de terminación. La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas derivadas del propio procedimiento (principio de congruencia). Debe ser motivada cuando así lo exija la ley.

• Desistimiento y renuncia (art. 94): el desistimiento supone abandonar la solicitud pero no el derecho subyacente (puedes volver a solicitarlo). La renuncia implica renunciar al propio derecho, salvo que esté prohibida por el ordenamiento jurídico.

• Caducidad (art. 95): en procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración no realice actividad imputable al interesado durante 3 meses, se produce la caducidad. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si hay paralización por causa del interesado, la Administración le advierte y, transcurridos 3 meses sin actividad, declara la caducidad.

• Terminación convencional (art. 86): las Administraciones pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con los interesados para poner fin al procedimiento, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción.

Obligación de resolver y plazos (arts. 21-22)

La Administración tiene la obligación de resolver expresamente en todos los procedimientos (art. 21), incluso cuando la solicitud sea manifiestamente improcedente. El plazo máximo para resolver es el que fije la norma reguladora del procedimiento correspondiente; en defecto de norma, 3 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación (de oficio) o desde la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente.

Desde la Ley 39/2015, el cómputo de plazos (art. 30) se realiza en días hábiles, siendo inhábiles los sábados, domingos y festivos. Los plazos expresados en meses o años se computan de fecha a fecha. La ampliación de plazos (art. 32) puede acordarse de oficio o a petición del interesado, pero nunca puede ser superior a la mitad del plazo inicialmente establecido.

Tramitación simplificada (art. 96)

La ley prevé un procedimiento simplificado con un plazo máximo de 30 días hábiles. Los trámites se reducen al mínimo: inicio, alegaciones por plazo de 5 días, informe del servicio jurídico (si es preceptivo) y resolución. No se practica prueba ni se solicitan informes salvo que sean preceptivos. Se puede acordar de oficio o a solicitud del interesado, y en cualquier momento se puede reconvertir en tramitación ordinaria, descontando los trámites ya realizados.

Revisión de actos en vía administrativa

La revisión de actos permite a la Administración corregir sus propios errores sin necesidad de que el interesado interponga recurso. Es una de las secciones menos estudiadas del tema y, sin embargo, aparece con frecuencia en los exámenes.

Revisión de oficio de actos nulos (art. 106)

Las Administraciones pueden revisar en cualquier momento los actos administrativos que sean nulos de pleno derecho (art. 47 de la Ley 39/2015), así como las disposiciones generales nulas. Para ello es requisito indispensable el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. La revisión no procede cuando, por prescripción de acciones, caducidad del plazo o razones de equidad, resulte contraria al interés público.

Declaración de lesividad (art. 107)

Cuando la Administración quiere anular un acto anulable que sea favorable para el interesado, no puede hacerlo directamente. Debe seguir un procedimiento en dos pasos: primero, declarar lesivo el acto para el interés público (en el plazo máximo de 4 años desde que se dictó) y, después, impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es decir, la propia Administración se "demanda a sí misma" ante los tribunales.

Revocación de actos y rectificación de errores (art. 109)

• Revocación (art. 109.1): la Administración puede revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que la revocación no constituya una dispensa o exención no permitida por la ley.
• Rectificación de errores (art. 109.2): los errores materiales, de hecho o aritméticos pueden corregirse en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado.

Los recursos administrativos

Los recursos administrativos son el instrumento que tiene el interesado para impugnar un acto administrativo ante la propia Administración, antes de acudir (o como alternativa) a la vía judicial. La Ley 39/2015 regula tres tipos de recurso, cada uno con sus propias reglas.

Recurso de alzada (arts. 121-122)

• Contra qué se interpone: actos que no agotan la vía administrativa (es decir, actos dictados por un órgano que tiene superior jerárquico con competencia para revisar).
• Ante quién: se puede presentar ante el órgano que dictó el acto o directamente ante el superior jerárquico que debe resolverlo.
• Plazo de interposición: 1 mes si el acto es expreso; 3 meses si se trata de un acto presunto (silencio administrativo).
• Plazo para resolver: 3 meses. Transcurrido sin resolución, se entiende desestimado por silencio negativo.
• Carácter: es preceptivo (obligatorio) antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. No puedes saltarte el recurso de alzada.

Recurso potestativo de reposición (arts. 123-124)

• Contra qué se interpone: actos que sí agotan la vía administrativa (actos firmes en vía administrativa).
• Ante quién: ante el mismo órgano que dictó el acto.
• Plazo de interposición: 1 mes si el acto es expreso; 3 meses si es presunto.
• Plazo para resolver: 1 mes. Transcurrido sin resolución, se entiende desestimado por silencio negativo.
• Carácter: es potestativo (voluntario). Puedes elegir entre interponer reposición o acudir directamente al contencioso-administrativo. Eso sí, si interpones reposición, no puedes interponer recurso contencioso hasta que se resuelva (expresa o presuntamente). Y si ya has interpuesto recurso contencioso, no puedes interponer después el de reposición.

Recurso extraordinario de revisión (arts. 125-126)

• Contra qué se interpone: actos firmes en vía administrativa (cuando ya no cabe recurso ordinario).
• Ante quién: ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado.
• Causas tasadas (solo procede en estos cuatro supuestos):
  • a) Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente.
  • b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
  • c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme.
  • d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, y así se haya declarado en sentencia judicial firme.
• Plazo de interposición: 4 años desde la notificación para la causa a); 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia para las causas b), c) y d).

Tabla comparativa de los tres recursos administrativos

Artículos trampa del Tema 9

Estos son los puntos donde el examinador coloca las preguntas diseñadas para provocar el error:

• Subsanación: 10 días hábiles. Desde 2015 todos los plazos administrativos se computan en días hábiles. Es habitual que el examen ofrezca la opción "10 días naturales" como distractor.
• Alzada es preceptivo, reposición es potestativo. No los confundas: el alzada es obligatorio antes de acudir a los tribunales; la reposición es una opción, puedes ir directamente al contencioso.
• Silencio en el recurso de alzada: negativo (desestimado). Muchos opositores confunden esto con la regla general de silencio positivo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En los recursos, el silencio es siempre negativo.
• Recurso extraordinario de revisión: 4 años solo para el error de hecho (causa a); para las causas b), c) y d), el plazo es de solo 3 meses desde el conocimiento. Este es uno de los errores más frecuentes en examen.
• Audiencia al interesado: su omisión causa nulidad. Es un trámite esencial cuya ausencia genera indefensión.
• Caducidad de 3 meses: se refiere a los procedimientos iniciados de oficio sin actividad. En los procedimientos a solicitud del interesado, la caducidad se produce por paralización imputable al interesado, también tras 3 meses, pero previa advertencia de la Administración.

Estrategia de estudio para el Tema 9

La forma más eficaz de preparar este tema es combinar la memorización de plazos con la comprensión de la lógica del sistema de recursos:

• Construye tu propia tabla comparativa de los tres recursos administrativos. Dibújala a mano varias veces hasta que la reproduzcas de memoria. Es el contenido más preguntado del tema y aparece en prácticamente todas las convocatorias.
• Memoriza los plazos exactos, especialmente los que tienen variantes: 1 mes / 3 meses en alzada y reposición; 4 años / 3 meses en el extraordinario de revisión.
• Dibuja un diagrama de flujo: acto administrativo, primera pregunta: "agota la vía administrativa?" Si no la agota, recurso de alzada (preceptivo). Si la agota, recurso de reposición (potestativo) o directamente al contencioso.
• Conecta con el Tema 8: el silencio administrativo, la nulidad y la anulabilidad que estudiaste allí son la base sobre la que se construyen los recursos. Un acto nulo se impugna de forma diferente a un acto anulable, y el silencio determina los plazos de interposición.
• Practica con test tipo examen: los plazos y las distinciones entre recursos son el tipo de contenido que solo se fija con repetición. Haz al menos 50 preguntas de test específicas sobre procedimiento y recursos antes de presentarte al examen.

Recursos para preparar este tema

Si quieres seguir trabajando este contenido con materiales prácticos, aquí tienes las herramientas que hemos preparado:

• Test gratuito de la Ley 39/2015
• Test de Procedimiento Administrativo
• Esquema de la Ley 39/2015
• Flashcards de la Ley 39/2015
• Guía completa: Oposiciones Auxiliar Administrativo del Estado

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